Versorgungssicherheit Arzneimittel Medikamente: Welche Strategien jetzt gegen Engpässe helfen sollen

Die Liste der Medikamente mit Lieferengpässen ist in Deutschland in den vergangenen drei Jahren länger geworden: Aktuell sind es beispielsweise: Antibiotika, Schmerzmittel oder Krebsmedikamente. Nicht für alle gibt es einen Ersatz mit gleichem Wirkstoff. "Es geht um Menschenleben. Es geht um die Gesundheit von Menschen", sagt Allgemeinmedizinerin Ines Richter-Kuhn, die in ihrer Praxis in Dresden die Verunsicherung der Patienten durch fehlende Medikamente täglich erlebt.

Lieferengpässe sind ein deutsches und ein EU-weites Problem. Häufig betroffen sind sogenannte Generika. Nachahmer-Präparate, die günstiger sind, weil der Patentschutz abgelaufen ist. Sie machen 80 Prozent aller in Deutschland verschriebenen Medikamente aus. Doch: Viele Pharma-Unternehmen haben Teile der Generika-Produktion in Drittstaaten ausgelagert – vor allem nach China und Indien. Dort lassen sich die Medikamente bis zu 40 Prozent billiger herstellen. Das hat zu strategischen Abhängigkeiten von diesen Ländern und zu fragilen Lieferketten geführt – wie auch die Corona-Pandemie deutlich gezeigt hat.

Deshalb wird seit rund drei Jahren diskutiert: Lebenswichtige Medikamente sollen wieder verstärkt in Europa produziert werden. Es ist ein langwieriger und komplexer Prozess. Die EU will gegensteuern, doch sie hat nur eingeschränkte Kompetenzen. Für die Gesundheitspolitik sind die 27 Nationalstaaten zuständig. "Das heißt hier geht es wirklich darum, auf der EU-Ebene Rahmenbedingungen zu schaffen", sagt die Pharma-Expertin des Instituts für Wirtschaft in Köln, Jasmina Kirchhoff. Diese sollen "die nationalen Gesundheitssysteme dabei unterstützen, ihre Arzneimittelversorgung, ihre Finanzierung der Gesundheitssysteme krisensicher aufzustellen."

Versorgungssicherheit in Europa abzusichern, schaffe man nur gemeinsam, so die Grünen-Gesundheitsexpertin Doktor Paula Piechotta. "Ein Land allein schafft das nicht, gegen globale Lieferengpässe mit einer kleinen nationalen Lösung anzukämpfen". Immerhin einige Schritte sind gemacht.

Ein Beispiel: In Kundl in Österreich steht die letzte große europäische Produktionsstätte für Penicilline, einem überlebenswichtigen Antibiotikum. Das Werk wird von einem großen Generika-Unternehmen betrieben. "Also hier wären wir bei Penicillinen unabhängig von Asien. Von der Wirkstoffproduktion bis zum Endprodukt", sagt Thomas Weigold, Geschäftsführer von HexalAG/Sandoz International.

Das Werk gibt es bereits seit über 70 Jahren. Doch um es international wettbewerbsfähig und am Standort zu halten, subventioniert es der österreichische Staat einmalig mit 50 Millionen Euro. Im Gegenzug soll der Standort für mindestens zehn Jahre gesichert werden. Das Unternehmen investiert weitere 150 Millionen Euro in Modernisierung und Ausbau. "Ich glaube, das war eine sehr, sehr vernünftige Allianz, die sich hier gefunden hat, um eine Grundversorgung abzusichern." Das Unternehmen liefert das "Penicilin V" weltweit aus. Die produzierte Menge würde in einem Krisenfall reichen, um die Versorgung von Europa zu decken.

Auch Frankreich subventioniert den Aufbau eines Werkes, um Paracetamol – ein generisches Schmerz- und Fiebermittel herzustellen – mit rund 30 Millionen Euro. Noch hat sich die EU nicht geeinigt, welche Medikamente für die Grundversorgung zwingend wieder hergestellt werden sollen. Die Weltgesundheitsorganisation spricht von 460 Arzneimitteln, die notwendig sind um die wichtigsten Bedürfnisse der öffentlichen Gesundheit zu decken.

"Wenn es die Subventionen braucht, um die Produktion wiederaufzubauen, dann ist das eine Sache", sagt die Pharma-Expertin Jasmina Kirchhoff. Doch es müsse geschaut werden, wie die Produkte auch langfristig finanziert werden könnten, die teurer sind als die aus Asien. Subventioniert auch dort der Staat, oder zahlen es die Patienten über die Krankenkasse oder in der Apotheke?

Fest steht: Wenn die EU und Deutschland wirklich unabhängiger bei der Arzneimittelversorgung werden wollen, müssten auch die notwendigen Vorprodukte hier produziert werden. Das entspreche auch den Interessen der Pharmaindustrie: "Wir haben hier Aufgaben in Europa zu erfüllen, und den stellen wir uns sehr gerne für eine sichere Arzneimittelversorgung", sagt Hans-Georg Feldmeier, Vorsitzender des Bundesverbandes der Pharmazeutischen Industrie. "Aber das geht nicht ohne die notwendigen finanziellen Rahmenbedingungen."

Denn der Generikamarkt sei extrem kompliziert und überreguliert. Es gibt, Festbeträge, Herstellerabgaben Preismoratorien und Rabattverträge, die die Krankenkassen mit den Herstellern verhandeln, um die Kosten zu senken. Das habe zu einem Preisverfall geführt. Viele Unternehmen könnten nicht mehr wirtschaftlich produzieren und seien aus dem Markt rausgegangen. 

"Also für mich ist Fakt, dass vor Einführung der Rabattverträge, des Preismoratoriums und dem ständigen Nachjustieren der Preisschraube circa 2009/ 2010, wir nie über Lieferengpässe geredet haben. Was wir verloren haben, ist Anbietervielfalt", so Hans-Georg Feldmeier, der auch Geschäftsführer des "mibe"-Arzneimittelwerks in Sandersdorf-Brehna in Sachsen-Anhalt ist.

Vor allem Rabattverträge stehen in der Kritik – denn bisher gilt hier häufig das Prinzip, dass nur der billigste Anbieter ins Geschäft mit den Krankenkassen kommt. Das soll jetzt verändert werden. Um Lieferengpässe zu bekämpfen hat das Bundesgesundheitsministerium Mitte Februar einen Gesetzesentwurf präsentiert. Mit Blick auf den Standort EU soll es künftig bei Rabattverträgen zu generischen Medikamenten ein zusätzliches Vergabekriterium geben: Dass der Hersteller seinen Wirkstoff oder die Vorprodukte ganz oder teilweise im Europäischen Wirtschaftsraum produziert. Der Produktionsort Europa wird damit zum Wettbewerbsvorteil.

Doch was bedeutet das? Müssen die Hersteller ihre Wirkstoffe oder Vorprodukte ganz oder teilweise im Europäischen Wirtschaftsraum produzieren?  In welchem Umfang tatsächlich dort produziert werden muss, sei im Gesetzentwurf zu unkonkret, so die Kritik der zuständigen Parlamentarier.

"Wichtig ist, dass es nicht nur eine Alibiproduktion in Europa ist", sagt Grünen-Politikerin Paula Piechotta. Es dürfe also nicht geschehen, dass in Europa nur die Tabletten in Kartons verpackt würden und dann gelte dies als europäischer Produktionsstandort und es dürfe der dreifache Preis aufgerufen werden.

Ähnlich sieht es Tino Sorge von der CDU. Es gäbe extrem viel Spielraum, was die Formulierung heißen kann. Wenn das Gesundheitsministerium solche Anreizsysteme setze, müsse auch konkreter gesagt werden, zu wieviel Prozent hergestellt werden muss. "Bis hin zu der Frage, ob man eben sagt: müssen ausschließlich in der europäischen Union hergestellt werden. Damit man eben nicht diese Hintertürchen hat."

Das zusätzliche Vergabekriterium in den Rabattverträgen soll zunächst auf Antibiotika und Krebsmedikamente beschränkt sein. Diese Begrenzung hält die gesundheitspolitische Sprecherin der SPD, Martina Stamm-Fibich, für zu wenig. Antibiotika und Onkologika sei lediglich ein guter erster Schritt. "Ich denke schon, dass wir es natürlich gern sehen würden, dass diese Ausweitung zum Beispiel auch auf Schmerzmittel kommt, auf blutdrucksenkende Medikamente und ähnliches." Das Gesetz biete die Möglichkeit, es um besonders versorgungskritische Wirkstoffe zu erweitern.

Pharmaverbände kritisieren, dass Antibiotika und Krebsmedikamente lediglich 1,1 Prozent aller verabreichten Medikamente ausmachten. Der Gesetzentwurf sei damit zu kurz gedacht. Ihre Forderung, der Standortfaktor EU solle für alle Generika in Rabattverträgen erweitert und gesetzlich verankert werden. Das wäre sicher im Interesse der Unternehmen, doch wer zahlt dafür?

"Rabattverträge wurden ja nicht eingeführt, um die pharmazeutischen Hersteller in Europa zu stärken", erklärt Grünen-Politikerin Paula Piechotta. "Rabattverträge wurden eingeführt, um die Beitragszahler in der gesetzlichen Krankenversicherung zu entlasten. Und wir sparen jedes Jahr fünf Milliarden." Das sollte gerade auch bei immer höheren Kosten im Gesundheitssystem beachtet werden.

Auf Anfrage von MDR Investigativ verweist auch das Bundesgesundheitsministerium auf die angespannte Finanzlage der gesetzlichen Krankenkassen. Der Gesetzentwurf wurde "an Ressorts, Länder und Verbände mit der Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 28. Februar 2023 übermittelt." Nach Auswertung dieser, soll er vom Bundeskabinett beschlossen und dann an Bundesrat und Bundestag geleitet werden. Doch irgendwer muss die teurere Produktion in Europa bezahlen. Wer? Das ist derzeit noch offen.